Статья 14 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» предусматривает, что в составе материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу должны быть материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Порядок организации и проведения общественных обсуждений определен Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 (далее – Положение об ОВОС).
Под общественными обсуждениями понимается комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия (п. 1.1 Положения об ОВОС).
Исходя из Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации можно отметить следующие ключевые требования, которые следует учитывать при организации и проведении общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы:
1. В соответствии с п. 2.5 Положения об ОВОС на всех этапах проведения оценки воздействия на окружающую среду, начиная с подготовки технического задания на проведение ОВОС заказчиком осуществляется информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности (которая подлежит государственной экологической экспертизе) и привлечение общественности к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду
На практике, информирование общественности и ее участие в процессе проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется единоразово - после завершения подготовки предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, представляемых на общественное обсуждение.
Это не является существенным нарушением, так как не препятствует заинтересованным лицам вносить свои замечания и предложения по намечаемой деятельности. Кроме того, конкретного перечня документов, под которыми понимаются «материалы обсуждений» ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» не устанавливает, следовательно, на государственную экологическую экспертизу заказчику достаточно представить итоговый протокол общественных слушаний (или иной итоговый документ).
Представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний производится в течение 30 дней.
Принятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения (п. 4.10 Положения об ОВОС).
2. В силу п. 4.3. Положения об ОВОС безусловно является обязательным информирование общественности и других участников оценки воздействия в официальных изданиях органов государственной власти и местного самоуправления: федеральных (если объект подлежит экспертизе федерального уровня), региональных и местных (на территории, где намечается реализация объекта экспертизы, а также на которую намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие).
Неоднозначен вопрос о том, что подразумевается под «официальными изданиями», может ли это быть официальный сайт органа власти, зарегистрированный в качестве средства массовой информации. Положение (пункты 4.3 и 4.4) определенный ответ на этот вопрос не дает.
Так, по сложившейся практике ФОИВы требуют, чтобы в материалах обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями) имелись документы, подтверждающие публикацию в официальных печатных СМИ извещений об организации и проведении общественных обсуждений п намечаемой деятельности.
Учитывая изложенное, в целях исключения негативных последствий представляется целесообразным придерживаться обозначенных требований. Более того позиция ФОИВ поддерживается практикой других регионов и признается судами правомерной (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2012 по делу № А56-60478/2011).
3. В соответствии с п. 4.2 Положения об ОВОС участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика и в соответствии с российским законодательством.
На основании п. 2.5 Положения об ОВОС обсуждение с общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления.
При этом, бездействие органов местного самоуправления, выраженное в неорганизации общественных обсуждений материалов оценки воздействия на окружающую среду будет однозначно расцениваться как незаконное (см. апелляционные определения Камчатского краевого суда от 03.05.2012 по делу № 33-638/2012, от 17.05.2012 по делу № 33-557/2012). Между тем, большую часть работ может взять на себя заказчик, и в этом случае желательно получить от органа местного самоуправления (государственной власти) соответствующее письменное поручение. Однако нельзя забывать, что представители упомянутых органов должны участвовать при подписании итогового протокола общественных слушаний (п. 4.9 Положения).
4. Согласно п. 4.7 Положения об ОВОС на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду.
При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе, общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.
Таким образом, общественные обсуждения могут быть проведены в различных формах: опрос, слушания, референдум и т.п. (на это указывают также пункты 4.3 и 4.8 Положения об ОВОС). В настоящее время в подавляющем большинстве случаев они проводятся в виде общественных слушаний.
Однако это не запрещает выбрать другой вариант общественных обсуждений. Например, в ходе опроса можно собрать мнения (замечания, предложения) общественности, предварительно установив, каким образом это будет сделано и как заинтересованные лица могут получить ответы на вопросы касательно намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе. В таком случае не требуется проводить общественные слушания и составлять соответствующий протокол (см. пункты 3.3.1 и 4.9 Положения об ОВОС).
С другой стороны в случае высокой степени экологической опасности намечаемой деятельности, как следствие, возможного общественного резонанса, целесообразно организовать и провести общественные слушания с той целью, чтобы при очном участии представителей общественности им были даны детальные разъяснения по объекту экспертизы, что в дальнейшем исключило бы претензии о ненадлежащем (без участия указанных представителей) проведении общественных обсуждений.
Согласно п. 4.9 Положения об ОВОС заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен).
Протокол подписывается:
- представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления (они участвуют обязательно);
- представителями граждан (Положение об ОВОС не дает ответа на вопрос как такое представительство должно оформляться, поэтому во избежание формальных нарушений лучше собрать подписи всех участвующих граждан, оформив их на отдельном листе в случае большого количества участников);
- общественных организаций (объединений), от имени которых протокол могут подписать члены или участники организаций (с подтверждением своего статуса) согласно ст. 6 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
- представителями заказчика (участвуют обязательно).
Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
5. В части организации и проведении общественных слушаний о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, следует учитывать требования муниципальных правовых актов, содержащих схожие нормы. Рассмотрим на примере Ханты-Мансийского района.
Постановлением Администрации Ханты-Мансийского района от 16.02.2011 № 32, утверждено Положение о порядке организации и проведении общественных слушаний о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.
Данным Положением определено, что общественные обсуждения организуются по письменному обращению в адрес главы администрации Ханты-Мансийского района. Орган местного самоуправления самостоятельно опубликовывает в газете «Наш район» и размещает на официальном веб-сайте органов местного самоуправления Ханты-Мансийского района в сети Интернет информацию о проведении общественных обсуждений, в течение 30 календарных дней со дня опубликования информационного сообщения в газете осуществляет:
- прием и регистрацию поступающих в письменном виде замечаний и предложений от граждан и общественных организаций (объединений);
- ознакомление рабочей группы по рассмотрению намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, на территории Ханты-Мансийского района, анализу поступивших замечаний и предложений от граждан и общественных организаций (объединений, с представленными материалами.
По истечении указанного выше срока в течение 5 рабочих дней орган местного самоуправления организует проведение заседания по подведению итогов общественных обсуждений объекта государственной экологической экспертизы, по результатам которого оформляется протокол, подписываемый руководителем рабочей группы и директором департамента строительства, архитектуры и ЖКХ администрации Ханты-Мансийского района.
Материалы общественных обсуждений объекта государственной экологической экспертизы в течение 3 рабочих дней со дня проведения заседания направляются инициатору общественных обсуждений.
Подводя итог, следует отметить, что при организации и проведении общественных обсуждений должны быть учтены следующие моменты, подробно рассмотренные выше: информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обеспечение доступа общественности к материалам оценки воздействия на окружающую среду, фиксация результатов общественных обсуждений намечаемой деятельности. Несоблюдение указанных требований может стать препятствием в проведении государственной экологической экспертизы либо явиться основанием для оспаривания заключения государственной экологической экспертизы (см. кассационное определение Суда ХМАО-Югры от 16.08.2011 по делу № 33-3652/2011).
