Ув Vadim вот , что оказывается произошло с марта 2015 г ...
1 сентября 2014 года Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации № 540 (далее также – Приказ № 540) утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (далее также – Классификатор). Данный документ принят во исполнение введенного еще 22.07.2010 Федеральным законом № 167-ФЗ [1] абзаца 3 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Утверждение классификатора видов разрешенного использования земельных участков было предусмотрено Планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 01.12.2012 № 2236-р [2]. Реализация данного мероприятия была запланирована на август 2014 года и, согласно положениям «дорожной карты», была направлена на повышение качества сведений о недвижимом имуществе, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, и сделок с ним и государственном кадастре недвижимости.
► Показать
Приказ № 540, включая утвержденный им Классификатор, вступил в силу 24.12.2014 – по истечении 90 дней после дня его официального опубликования, которое состоялось 24.09.2014.
Принятие Классификатора, бесспорно, является важным достижением, играющим огромную роль в упорядочивании земельно-имущественных отношений посредством введения единого подхода при установлении видов разрешенного использования земельных участков, включая унификацию наименований таких видов, их описания и содержания. Это позволяет исключить ничем не ограниченную «игру» терминами при разработке градостроительной документации и последующее вольное толкование правоприменителей и принятие вытекающих из такой документации решений по усмотрению органов публичной власти.
М.В. Бочаров, заместитель директора Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации, отмечает, что задачей любого классификатора является упрощение понимания и восприятия какого-либо явления. Одновременно это и средство познания данного явления. С этой точки зрения классификатор помогает упорядочить все многообразие видов деятельности человека на земельном участке и условно выделить те, которые значимы для каких-либо общественных отношений [3, с. 16].
Правила применения Классификатора закреплены Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4] (далее также – Федеральный закон № 171-ФЗ). В частности, определено, что разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. При этом на органы местного самоуправления возложена обязанность до 1 января 2020 года внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором.
Таким образом, по сути, органам местного самоуправления дана отсрочка на 5 лет, в течение которых они могут не вносить в правила землепользования и застройки изменения, направленные на приведение установленных в градостроительных регламентах видов разрешенного использования в соответствие с Классификатором. Но это не означает, что в таком случае про Классификатор можно забыть. Во-первых, Федеральным законом № 171-ФЗ установлено, что по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка Классификатору уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным Классификатором. Указанная норма вступила в силу 1 марта 2015 года и последствием ее введения станет поток заявлений заинтересованных правообладателей и вытекающее из этого увеличение объема работы для местных органов власти.
Во-вторых, закрепленное Федеральным законом № 171-ФЗ правило, признающее виды разрешенного использования земельных участков, установленные до дня утверждения Классификатора, действительными вне зависимости от их соответствия Классификатору, вовсе не означает, что такие виды разрешенного использования могут не корректироваться вовсе до 1 января 2020 года. В условиях активного развития городской застройки не только за счет освоения новых территорий, но и за счет перепрофилирования, изменения назначения территории с одного на другое, необходимость во внесении изменений в правила землепользования и застройки возникает достаточно часто. Такие изменения могут быть сопряжены с появлением на карте градостроительного зонирования новой территориальной зоны, что повлечет необходимость установления видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах данной зоны. Считаем справедливым, что в таком случае виды использования в составе градостроительного регламента новой зоны должны быть определены в соответствии с Классификатором. Данный вывод вытекает из пункта 2 Приказа № 540, согласно которому виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления данного приказа в силу, определяются в соответствии с Классификатором. При этом, руководствуясь установленной отсрочкой до 1 января 2020 года, виды разрешенного использования, установленные для других территориальных зон, могут в соответствие с Классификатором не приводиться. В такой ситуации наличие различных наименований одних и тех же объектов в составе одного документа градостроительного зонирования будет не только не удобным для правоприменителей, но и не логичным, учитывая общую тенденцию законодателя к унификации градостроительной документации, стремление к установлению единой терминологии.
Принимая во внимание изложенное, считаем, что работа по внесению изменений в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренных Классификатором, не должна откладываться до 2019 года. Объем работы предстоит большой, так как на сегодняшний день практически во всех муниципалитетах действуют документы градостроительного зонирования, подходы к разработке которых, в том числе к определению видов разрешенного использования, их наименований, достаточно сильно различаются между собой. Так, объекты, предназначенные для занятий физической культурой и спортом, включены в качестве видов разрешенного использования в градостроительный регламент в различных муниципальных образованиях со следующими формулировками:
– объекты физической культуры и спорта в правилах землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар [5];
– физкультурно-оздоровительные сооружения открытого типа и физкультурно-оздоровительные сооружения закрытого типа в правилах землепользования и застройки в городе Кемерове [6];
– физкультурно-оздоровительные комплексы, спортивные комплексы и залы, бассейны, спортивные площадки и иные спортивные объекты в правилах землепользования и застройки городского округа «Город Калуга» [7];
– спортивные и физкультурные объекты в правилах землепользования и застройки городского округа «Город Улан-Удэ» [8];
– спортивно-зрелищные, спортивно-развлекательные и физкультурно-оздоровительные здания, строения, сооружения в правилах землепользования и застройки городского округа «Город Йошкар-Ола» [9];
– объекты крытых спортивных комплексов и объекты открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений в правилах землепользования и застройки города Тулы [10] и т.д.
Теперь же Классификатор диктует всем равные условия, в соответствии с которыми наименования видов разрешенного использования во всех муниципальных образованиях страны должны будут звучать одинаково. В рассмотренном нами примере для всех объектов в Классификаторе установлено единое наименование «Спорт», описание которого включает размещение объектов капитального строительства в качестве спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, устройство площадок для занятия спортом и физкультурой (беговые дорожки, спортивные сооружения, теннисные корты, поля для спортивной игры, автодромы, мотодромы, трамплины), в том числе водным (причалы и сооружения, необходимые для водных видов спорта и хранения соответствующего инвентаря).
Оценивая объем предстоящих задач и трудностей, возникающих перед органами местного самоуправления после введения в действие Классификатора, М.В. Бочаров выражает сожаление в связи с запоздалым выходом Классификатора, что будет означать необходимость пересмотра значительного числа уже принятых правил землепользования и застройки. При этом отмечает, что, с другой стороны, при разработке Классификатора был учтен первый опыт применения правил землепользования и застройки, а длительное обсуждение позволило создать более качественный и, по словам М.В. Бочарова, устойчивый классификатор видов разрешенного использования [3, с. 17].
Практическое применение Классификатора демонстрирует ряд особенностей, которые позволят разработчикам совершенно по-новому подойти к определению состава видов разрешенного использования в градостроительных регламентах. Подробнее остановимся на некоторых из них.
Виды разрешенного использования земельных участков изложены в Классификаторе не просто путем последовательного перечисления. В структуре Классификатора отдельные виды разрешенного использования объединены в более крупные группы. Данная группировка использована не только для более понятного восприятия содержащейся в Классификаторе информации, но и может применяться разработчиком правил землепользования и застройки при подготовке градостроительного регламента. Как пояснил в интервью М.В. Бочаров, ряд разделов Классификатора могут быть употреблены в качестве укрупненного вида разрешенного использования. Если укрупненный вид разрешенного использования указывается в качестве основного вида, то это означает возможность осуществления любой хозяйственной деятельности, предусмотренной входящим в его состав видом разрешенного использования. Тем самым, по мнению разработчиков Классификатора, упростится работа по разработке правил землепользования и застройки: если необходимо точно задать разрешенное использование – нужно указать подразделы Классификатора, если необходимо обозначить только общее направление развития – нужно указать в качестве вида разрешенного использования обобщенные виды [3, с. 20].
Следует отметить, что даже подразделы Классификатора охватывают значительный объем действий, которые правообладатель может осуществлять на земельном участке, включая ряд разрешенных к размещению объектов, которые ранее необходимо было указывать в градостроительном регламенте отдельно. Так, например, описание видов разрешенного использования «Торговые центры (Торгово-развлекательные центры)» и «Рынки» наряду с размещением объектов капитального строительства, предназначенных для организации торговли, включает также размещение гаражей и (или) стоянок для автомобилей сотрудников и посетителей соответственно торгового центра или рынка. Аналогично в содержание видов разрешенного использования «Малоэтажная жилая застройка», «Блокированная жилая застройка», «Среднеэтажная жилая застройка», «Многоэтажная жилая застройка» включено размещение гаражей, автостоянок. Кроме того, часть видов разрешенного использования земельных участков, связанных с жилой застройкой, содержит в своем составе выращивание плодовых, ягодных овощных, бахчевых, декоративных культур, обустройство спортивных и детских площадок, площадок отдыха.
Во всех перечисленных примерах речь идет о сопутствующем использовании земельного участка, которое неразрывно связано с его основным назначением, и, по сути, является вспомогательным видом разрешенного использования.
Таким образом, с принятием Классификатора отпадает необходимость каждый раз отдельно прописывать в градостроительном регламенте размещение объектов, необходимых для нормального развития и функционирования территории (таких как объекты, предназначенные для временного хранения автомобильного транспорта, объекты, обслуживающие жилую застройку и пр.) в качестве вспомогательных видов разрешенного использования в жилых, общественно-деловых и иных зонах.
Кроме того, Приказ № 540 содержит отдельную оговорку о том, что содержание всех видов разрешенного использования, перечисленных в Классификаторе, допускает без отдельного указания размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорого общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), информационных и геодезических знаков. Из этого следует, что объекты инженерно-технического обеспечения зданий, строений, сооружений являются разрешенными во всех территориальных зонах.
Учитывая то, что функционирование практически любого объекта не представляется возможным без инженерных сетей (связь, водопровод, канализация, электричество, теплоснабжение и т.д.), их указание было необходимо в градостроительном регламенте всех территориальных зон в качестве вспомогательного вида разрешенного использования. И, несмотря на очевидную необходимость данных объектов, их существование было невозможно при отсутствии в градостроительном регламенте и приводило к его нагружению целым списком объектов коммунального хозяйства, повторяющимся в регламенте каждой территориальной зоны.
С принятием Классификатора, закрепившего возможность размещения и эксплуатации линейных объектов совместно с любым видом разрешенного использования земельного участка без необходимости отдельного указания таких объектов, содержание градостроительных регламентов значительно упростится, так как перечисление многочисленных вспомогательных видов разрешенного использования, включающих линейные объекты коммунального хозяйства, больше не требуется.
Рассмотренные примеры наглядно иллюстрируют то, что классификатор видов разрешенного использования земельных участков призван существенно облегчить работу по подготовке правил землепользования и застройки за счет унификации подходов, ликвидации разночтений, возникающих при определении видов разрешенного использования, исключения их излишней детализации, приводящей не только к перегруженности градостроительных регламентов, но и к последующей необходимости их частой корректировки.
Такая укрупненность и универсальность видов разрешенного использования земельных участков, содержащихся в Классификаторе, потребует пересмотра перечня территориальных зон и, в ряде случаев, их укрупнения в тех правилах землепользования и застройки, для которых характерна такая детализация, когда отдельная территориальная зона установлена не для вида объекта, а под конкретный объект. Так, например, в действующих правилах землепользования на территории города Сургута помимо зоны автомобильного транспорта ИТ.1, предназначенной для размещения объектов автомобильного транспорта, установлена также зона многоэтажных автостоянок МА с единственным видом разрешенного использования – многоэтажные автомобильные стоянки. Не подвергая сомнению обоснованность установления такой территориальной зоны, которая выделена специально для обеспечения правовых условий формирования территорий с целью обеспечения жителей города Сургута парковочными местами для постоянного хранения личного автотранспорта, следует признать, что с принятием Классификатора видов разрешенного использования земельных участков наличие такой территориальной зоны становится невозможным. Данная невозможность обусловлена тем, что установленный в правилах землепользования и застройки города Сургута вид разрешенного использования «многоэтажные автомобильные стоянки» входит, согласно Классификатору, в состав вида разрешенного использования «Обслуживание автотранспорта», описание которого содержит размещение постоянных или временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок, автозаправочных станций (бензиновых, газовых); размещение магазинов сопутствующей торговли, зданий для организации общественного питания в качестве придорожного сервиса; размещение автомобильных моек и прачечных для автомобильных принадлежностей, мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей. Учитывая, что виды разрешенного использования земельных участков должны определяться в соответствии с Классификатором, который не содержит вида «многоэтажные автомобильные стоянки», включение такого вида использования в состав градостроительного регламента будет не обоснованным и потребует его приведения в соответствие с Классификатором. В таком случае безосновательным будет и установление отдельной территориальной зоны многоэтажных автостоянок МА, которая должна быть объединена с более крупной территориальной зоной, предназначенной для размещения объектов обслуживания автотранспорта.
Как видно из приведенного примера, внесение изменений в правила землепользования и застройки в целях приведения в соответствие с Классификатором на практике коснется не только градостроительных регламентов, но также может повлечь необходимость внесения изменений в карту градостроительного зонирования.
Следует отметить, что Классификатор содержит ряд иных положений, переход к которым будет сопряжен с изменением подходов к территориальному зонированию, сложившихся в различных муниципальных образованиях.
Одним из таких примеров являются установленные Классификатором виды разрешенного использования земельных участков для осуществления производственной деятельности. Обобщенный вид разрешенного использования называется «Производственная деятельность» и включает в себя несколько более узких видов, в том числе «Недропользование», «Тяжелая промышленность», «Легкая промышленность», «Пищевая промышленность», «Нефтехимическая промышленность», «Строительная промышленность». Таким образом, классификация видов разрешенного использования в данном случае осуществлена по направлениям производственной деятельности.
Анализ действующих правил землепользования и застройки показывает, что во многих муниципальных образованиях утверждены и действуют документы градостроительного зонирования, виды разрешенного использования в сфере производственной деятельности которых различаются по классам опасности промышленных объектов и производств, установленным в соответствии с СанПиНом 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» [11]. В ряде муниципальных образований такая классификация положена в основу разделения производственных территориальных зон по видам, в результате чего на карте градостроительного зонирования определены границы территориальных зон предприятий отдельно для каждого класса опасности. Примером реализации такого подхода могут служить правила землепользования и застройки города Сургута [12], города Тюмени [13], городского округа города Барнаула [14] и других муниципальных образований.
В результате приведения видов разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом таких правил землепользования и застройки, в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором, придется отказаться от разделения производственных объектов по классам опасности. При этом деление территориальных зон по данному принципу также станет бессмысленным.
Считаем справедливым отметить, что классификация производственных объектов в зависимости от класса опасности имела свой смысл, так как учитывала степень негативного воздействия на окружающую среду и позволяла органам местного самоуправления регулировать расположение территориальных зон производственного назначения с учетом существующей и планируемой застройки, создавая тем самым правовые предпосылки для формирования благоприятных условий жизнедеятельности в муниципальном образовании. Так границы территориальных зон, предназначенных для размещения промышленных объектов и производств I класса опасности, при осуществлении градостроительного зонирования определялись на карте с учетом наиболее возможного удаления от жилых и рекреационных зон.
Принятое в Классификаторе разделение по видам производственной деятельности не учитывает того, что как объекты пищевой промышленности, так и объекты нефтехимической промышленности могут относиться к предприятиям I класса опасности с санитарно-защитной зоной 1000 метров. Такое обстоятельство не позволит ограничить видами разрешенного использования возможность размещения в границах конкретной территориальной зоны объектов определенного класса опасности, так как включая в градостроительный регламент вид использования «Пищевая промышленность», следует учитывать, что объекты пищевой промышленности могут требовать установления санитарно-защитной зоны как размером 1000 метров (например, мясокомбинаты), так и 50 метров (например, промышленные установки для низкотемпературного хранения пищевых продуктов емкостью до 600 тонн), а следовательно, степень негативного воздействия на окружающую среду объектов пищевой промышленности может быть различной по своей опасности.
В сложившихся обстоятельствах в целях ограждения жилой застройки, рекреационных и иных территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания от негативного воздействия еще большую роль при решении вопросов размещения новых промышленных объектов и производств, а также модернизации существующих приобретает разработка проектов санитарно-защитных зон, установление их границ и передача сведений о таких зонах в государственный кадастр недвижимости.
Что касается вариантов регулирования рассматриваемого вопроса посредством правил землепользования и застройки, предлагаем рассмотреть возможность отнесения класса опасности производственных объектов к параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, устанавливаемым в градостроительном регламенте. Содержащийся в статье 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации [15] перечень показателей, относящихся к размерам и параметрам, указываемым в градостроительном регламенте, не является исчерпывающим и закрытым, поэтому может быть дополнен иными показателями, такими как класс опасности для производственных объектов. Тогда, учитывая вышеизложенное, считаем возможным применять институт территориальных подзон, предусмотренный частью 3 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров. То есть, используя институт подзон, можно при подготовке правил землепользования и застройки определить на карте градостроительного зонирования территории, предназначенные для размещения производственных объектов различного класса опасности, и графически обозначить их по-разному. Градостроительные регламенты для каждой территории будут иметь одинаковый набор видов разрешенного использования, установленных в соответствии с Классификатором, и различаться по параметрам, например, для одной подзоны, расположенной на небольшом расстоянии от жилых и рекреационных зон, будет определен класс опасности объектов не выше IV, в других же подзонах, удаленных от жилой застройки, будут разрешены к размещению производственные объекты любого класса опасности, вплоть до I.
Приведенные выше примеры обнаруживаются при практическом применении Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, принятого полгода назад и введенного в действие два месяца назад, при подготовке проектов внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований, заказчики которых, несмотря на установленную законом отсрочку до 2020 года, высказали готовность уже в начале 2015 года утвердить документы градостроительного зонирования, подготовленные с учетом Классификатора. Кроме того, подобного рода вопросы возникали и продолжают возникать при установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в градостроительных регламентах действующих правил землепользования и застройки, и видами разрешенного использования земельных участков, установленными Классификатором. Предстоит еще очень большой объем работы, который в связи с принятием Классификатора ставит новые задачи, новые вопросы и новые проблемы перед органами местного самоуправления и разработчиками градостроительной документации. Несмотря на это многие специалисты в области градостроительной деятельности сходят во мнении, что Классификатор призван не только существенно упростить работу по подготовке правил землепользования и застройки, но и облегчить их последующее применение. При этом, как сообщил М.В. Бочаров, совершенствование Классификатора будет продолжаться как в связи с появлением новых видов деятельности, так и с целью лучшего приспособления Классификатора для прочих нужд – оценки, предоставления земельных участков и т.д. При этом в его совершенствовании необходимо проявлять определенную сдержанность и мудрость. Потребности и условия многих регионов могут отличаться, но нужно понимать, что Классификатор должен служить интересам страны в целом.
Федеральный закон от 22.07.2010 № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» //СПС КонсультантПлюс.
Распоряжение Правительства РФ от 01.12.2012 № 2236-р (в ред. от 04.04.2014) //СПС КонсультантПлюс.
Интервью с М.В. Бочаровым о классификаторе видов разрешенного использования земельных участков //Управление развитием территории. 2014. № 3. С. 16-20.
Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 24.11.2014) //СПС КонсультантПлюс.
Решение городской Думы Краснодара от 30.01.2007 № 19 п.6 (в ред. от 20.11.2014) «Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар» //СПС КонсультантПлюс.
Постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 № 75 (в ред. от 24.01.2014) «Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Кемерово» //СПС КонсультантПлюс.
Решение Городской Думы г. Калуги от 14.12.2011 № 247 (в ред. от 18.12.2013) «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа «Город Калуга» //СПС КонсультантПлюс.
Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 25.03.2008 № 817-82 (в ред. от 19.06.2014, с изм. от 30.12.2014) «О Правилах землепользования и застройки городского округа «Город Улан-Удэ» //СПС КонсультантПлюс.
Решение III сессии Собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» от 24.12.2009 № 30-V (в ред. от 26.11.2014) «О Правилах землепользования и застройки городского округа «Город Йошкар-Ола» //СПС КонсультантПлюс.
Решение Тульской городской Думы от 25.03.2009 № 65/1406 (в ред. от 10.12.2014) «Правила землепользования и застройки населенного пункта город Тула» //СПС КонсультантПлюс.
Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 (в ред. от 25.04.2014) «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» //СПС КонсультантПлюс.
Решение Сургутской городской Думы от 28.06.2005 № 475-III ГД (в ред. от 02.10.2014) «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории города Сургута» //СПС КонсультантПлюс.
Решение Тюменской городской Думы от 30.10.2008 № 154 (в ред. от 30.10.2014) «О Правилах землепользования и застройки города Тюмени» //СПС КонсультантПлюс.
Решение Барнаульской городской Думы от 09.10.2012 № 834 (в ред. от 28.11.2014) «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края» //СПС КонсультантПлюс.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 31.12.2014) //СПС КонсультантПлюс.